加拿大非营利组织管理与我国事业单位改革

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凌先有  2004年5月24日


　　3月中下旬，笔者随团访问了加拿大，在对加拿大专业工程师协会考察的同时，对加拿大非营利组织的组织特点和管理方式进行了了解。在加拿大的社会组织及 其管理方面，主要存在三大组织形式：政府部门、企业和社会组织。社会组织也称第三部门或非营利组织，其任务是承担政府部门无法完成、企业也不能承担的任 务。非营利组织以其独特的职能在加拿大社会生活中起着十分重要的作用。

　　一、加拿大非营利组织的管理方式

　　（一）不以营利为目的。非营利组织的特点，首先是组织的宗旨不以营利为目的。据加拿大安大略省大专业工程师协会MOODY经理介绍，成立于1922年 的加拿大专业工程师协会，是加拿大政府与社会连接专业工程师的非营利组织，其职责是代表政府依法规管理工程师工作，负责创立、维护和提高工程师、应用科学 技术人员和技术员技术标准；为确认技术劳动力的资格和解决技术人才就业提供服务；认证注册和维护专业工程师技术标准，为注册工程师认定合格者发放证书；为 各个研究机构、企业的发展和学校的教育改革提供咨询、资格认证和人才培养、技术移民认证等工作；保证工程师执业道德，维护公众安全与利益。加拿大专业工程 师协会承担的这些职责和工作，目的都不是为营利，而是服务于公众利益。

　　（二）多渠道的经费来源。加拿大非营利组织的资金来源，包括会员会费、募捐、地方政府和联邦政府的拨款、出售商品和服务收入等。会员会费是加拿大非营 利组织的主要来源之一。加拿大全国现有持证的注册工程师16万人，分布在10个省和3个行政区，会员交纳会费是入会的最基本条件之一，也是会员权利与义务 的统一；加拿大政府鼓励企业、社会各界对非营利组织的捐款，支持公益事业的发展，制定多种减免税的优惠政策，使企业、私人机构及个人的捐款成为非营利组织 经费有力的补充；政府拨款是政府以非营利组织申请项目委托形式的拨款，非营利组织通过出售自己的服务，在得到评估后获得政府的适当资助。另外，政府还有一 种对募捐附加的资助款，非营利组织在社会募捐到多少资金，政府就拨给同样数量的资助款，以鼓励和支持非营利组织的社会募捐活动；非营利组织经政府批准可以 开办一些的社会服务性、公益性经营实体、机构设施，如社区生活服务中心、小商店等。也可以办出版物、期刊广告业务、售书、对外讲课、举办公众活动、基础评 估等。由于非营利组织的目的是要完成一定的服务，赢利只能用于组织发展和服务，不能用于分红，其获得的有偿收益，80%用于事业发展。

　　（三）实行董事会管理制。加拿大的非营利组织机构的管理决策层实行董事会管理制，一般为民主选举产生，民主管理。董事会由执行董事具体分工负责各部门 的工作。董事中以资金项目任务设定招聘和解聘工作人员，也有一些工作没有报酬的志愿者。人员实行合同评价考核，定期评估、检查，奖优罚末。在非营利组织的 财务管理方面，每年的项目立项、预算，由专家论证，董事会批准，按预算逐条执行，董事会定期查看预算的执行情况。董事会每年都要定期向会员、政府、公众作 出财务报告，并由专业会计事务所或税务局审计，对外公开发表，或上网公布，让政府和公众了解其工作项目和财务收支状况，对营利与剩余资金的用途、税务等作 出详细说明，超出规定范围(如没有把收入的80%以上用于公益事业等)的将会取消享受非营利组织的各种优惠，取消发放免税的单据等，使其不再是非营利组 织，政府将按照营利机构对待。董事会高度透明的财务管理，使政府和公众既能够对非营利组织的财务进行监督，又可根据其工作项目、财务状况决定是否对其捐款 资助。

　　（四）政府对非营利组织以法管理。加拿大政府法律规定，非营利组织必须履行注册手续，一旦注册作为非营利组织可以享受免税待遇。享受免税必须满足四个 条件：一是以社会福利为目的，如为某一个社区的弱势群体或者为了公众利益和公众福利而进行活动；二是以提高公众生活质量为目的，如以提高社区或公众生活质 量为目的的活动；三是以娱乐和健身为目的活动；四是其他不以牟利为目的的活动。加拿大政府对确定无疑的非营利组织实行税收扶持的优惠政策。非营利组织必须 遵守严格的法律条款，才能享受税收的优惠政策。由于非营利组织的目的不是创造利润，政府还要对其运营情况进行评估，包括项目执行情况、经费使用情况、年度 报告等。非营利组织必须遵守特定的财经政策，接受全面审计。如果这些组织没有按照有关规定进行经营，政府将按照有关条款进行纳税。

　　二、加拿大非营利组织与我国事业单位之比较

　　许多人将国外的非营利组织与我国的事业单位等同起来。其实二者既有共性，也有本质区别。

　　加拿大的非营利组织与我国的事业单位有很多相似之处，一是组织性大体相同。我国宪法和民法通则规定事业单位为社会法人组织，所有的事业单位都有明确的 机构、职能和相对固定的人员编制。加拿大的非营利组织也有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；二是服务性大致相似。我国的事业单位 是为保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持组织。加拿大的非营利组织也是为政府和社会服务而设立的社会组织。三是都具有公益性。我国的事业 单位是为保证社会生活的正常进行，由政府组织或委托从事不能或无法由市场来提供产品或服务的领域的社会公共产品，不以营利为目的。加拿大的非营利组织的活 动也是不以营利为目的，不进行分红或利润分配。

　　非营利组织与我国事业单位本质区别在于，一角色不同。我国的事业单位由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的、从事教育、科技、文化、卫生等活 动的社会服务组织，政府全面负有政治、经济、社会等全方位的责任。加拿大的非营利组织是民间的、独立运作的、有一套自身的运作规则、经营管理理念的组织形 态，是社会公共治理结构中的行为主体之一，并不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配。二是投资方式不同。我国的事业单位利用国有资产组办，为社 会公民提供全方位服务，具有公立公有性质，由政府管理并提供经费支持，投资渠道单一。加拿大的非营利组织如上所述，除政府投资外，还有会员会费、募捐、出 售商品和服务收入等多渠道的经费来源。三是组织管理方式不同。我国的事业单位的领导层或决策层是由其兴办的政府或上级任命，而加拿大的非营利组织机构的管 理决策层实行董事会管理制，完全由民主选举产生。

　　三、加拿大非营利组织对我国事业单位改革的借鉴意义

　　加拿大的非营利组织虽然有别于我国的事业单位，但其在社会管理中良好的运行机制，很值得事业单位在改革中予以学习和借鉴。我国事业单位机构和人员众 多，分布广泛、经费占有巨大。截至2002年底，全国事业单位共有机构130多万个，人员2644.9万人，经费支出占国家财政支出的30％以上。由于事 业单位是在计划经济体制上建立的，随着社会主义市场经济体制的构建，事业单位出现性质模糊、职能交叉、利益关系复杂，责任分界不清等问题。事业单位改革的 重点，在于调整和规范事业单位涉足的基本领域及其履行的基本职能，对其筹资模式和权利边界作出规定。根据目前事业单位的性质和职能，可将事业单位“一分为 三”，即将具有政府职能的事业单位还原为政府机构或法令机构，具有经营性质的事业单位转制为营利机构，对社会公益性质的事业单位改组为主要从事社会事业和 公益事业的、独立于政府和企业之外的非营利组织。把事业单位改为非营利机构，可以充分借鉴加拿大和其它国家的经验。加拿大对非营利机构的立法、管理及财税 政策，已经形成较为完备的体系，许多成型的办法可以为我所用。比如在登记注册方面，非营利机构同营利机构的法定程序并无不同，二者的唯一区别就是能否享有 免税待遇，这就使政府对非营利机构的监管变得简便易行。再比如在享有免税待遇的组织类型方面，加拿大有明确的界定，我们可根据国情筛选确定。在人员方面， 借鉴加拿大的经验，根据事业发展决定聘用各类人才，根据自身的财务状况确定聘用的数量，既要有专职人员，也有志愿者。采用非营利机构这一规范的组织形态推 动事业单位改革，有助于走出事业单位性质之争的认识误区，促进我国社会公益事业的发展。

发表于2004年7月8日《中国水利报》

frankxu